哈尔滨市推行环境污染第三方治理实施方案

为贯彻落实《国务院办公厅关于推行环境污染第三方治理的意见》(国办发〔2014〕69号)和《黑龙江省人民政府办公厅关于推行环境污染第三方治理的实施意见》（黑政办发〔2015〕56号）精神，推动建立符合市情实际的排污者付费、环境污染第三方治理(以下简称第三方治理)的治污新机制，努力提高生态环境质量，特制定本方案。

一、总体要求

(一)指导思想。全面贯彻党中央、国务院和省委、省政府相关部署和要求，围绕环境公用设施、工业园区等重点领域和重点企业，充分发挥市场配置资源的决定性作用和政府的引导作用，优化市场和政策环境，建立吸引社会资本投入生态环境保护的市场化机制，改进政府管理和服务，坚持排污者付费、市场运作、购买服务、政府监管、社会监督、试点推广原则，健全统一规范、竞争有序、监管有力的第三方治理市场，有效提升环境污染治理水平，为生态文明建设提供新动力。

(二)基本原则。

1.坚持政府引导推动、市场化运作原则。严格实施国家及省、市有关环境保护法律法规和标准，加强监督管理，完善第三方治理的制度设计与安排，通过改革激发市场活力，创造公平、公开的市场环境，在依法合规的基础上，积极鼓励和支持资本市场创新，增强政府和排污企业委托第三方治理的内生动力。

2.坚持“谁污染、谁付费”原则。根据污染物种类、成分、性质、数量和浓度、排放频度，排污者承担治理费用，第三方治理企业按照委托合同约定进行专业化治理。强化落实排污单位和第三方治理企业的责任机制。

3.坚持统筹协调、先行先试原则。有针对性地制定政策措施，对不同重点领域的第三方治理进行分类指导，循序渐进、试点示范，建立并推广政府与企业、企业与企业之间第三方治理典型模式。

(三)工作目标。

到2017年底，城市污水、垃圾处理等环境公用设施、工业园区以及化工等重点行业企业第三方治理试点示范全面展开，第三方治理的相关政策制度体系初步建立，全市统一开放的第三方治理市场初步形成，一批专业性强、技术水平和服务管理水平高的第三方治理企业初具规模，全市环境公用设施、工业园区等重点领域第三方治理典型模式初步形成，健康发展、充满活力的第三方治理业态初见成效。

到2020年，全市污染治理效率和专业化水平明显提高，社会资本进入污染治理市场的活力进一步激发，规范有序的第三方治理市场机制进一步完善，第三方治理模式进一步成熟，环境公用设施投资运营体制改革不断深入，第三方治理服务企业不断壮大，形成较为完善的第三方治理市场，全市生态环境与保护第三方治理取得明显效果。

二、重点任务

（一）推进环境公共设施运营模式改革。

1.推进区县(市)环境公用设施所有权、管理权、经营权三权分离及经营权市场化改革，进一步挖掘和释放发展潜力，推动环境公用设施运营向独立核算、自主经营企业化模式转型。(各区县市政府、市发改委、市城管局、市水务局、市财政局、市建委、市环保局等负责。除注明共同牵头的单位外，位列第一的责任单位为牵头单位，其他单位按照职能承担相关工作任务，下同。)

2.研究制定和完善城镇污水、垃圾处理等环境基础设施“三权合一”相关领域事业单位市场化改革方案，探索管理体制创新，形成权责明确、制约有效、事企分开、管理专业的市场化运行机制。打破以项目为单位的分散运营模式，采取打捆方式引入第三方进行整体式设计、模块化建设、一体化运营（各区县市政府、市发改委、市城管局、市水务局、市财政局、市建委、市环保局等负责）。

3.对于增量(新建)项目，鼓励采取独资、合资、合作、参股、联营等方式；对于存量(已建成)项目，鼓励通过委托运营、股权出让、融资租赁、整合改制、技术资源合作等方式，盘活资产，加大专业化运营程度，扩大第三方经营规模（各区县市政府、市发改委、市城管局、市水务局、市财政局、市建委、市环保局等负责）。

（二）推进环境公共服务领域投融资机制改革。

1.研究出台进一步鼓励和引导社会资本进入市政公用事业领域的相关政策以及市场化项目清单（市发改委、市城管局、市水务局、市财政局、市建委、市环保局、各区县市政府等负责）。对环境公用设施项目，鼓励区县（市）采用政府和社会资本合作(PPP)模式开展第三方治理（市财政局、市发改委、市城管局、市水务局、市建委、市环保局、各区县市政府等负责）。

2.对具有明确收费来源和基础，有经营效益预期的城镇供热、污水集中处理及垃圾无害化处理设施项目，采取政府授予特许经营权、委托经营等方式引入社会资本；对经营效益不明显的环境公用设施项目，采取地方政府授予特许经营权附加部分补贴或直接参股等方式引入社会资本；对以区县（市）政府为责任主体的城镇污染场地治理、区域性环境整治、环境监测服务等缺乏“使用者付费”基础的非经营性项目，采取政府购买服务（如环境绩效合同服务、综合环境服务等）模式引入第三方治理（各区县市政府、市发改委、市财政局、市城管局、市水务局、市建委、市环保局等负责）。

（三）推进建立企业污染治理新模式。

1.鼓励国家和省级重点开发区特别是污染排放量大且易集中的工业聚集区，以废水、废气、固体废弃物处理及资源化利用为重点，引入环境服务公司进行集中式、专业化、一体化、循环化治理（各区县市政府、市发改委、市工信委、市城管局、市水务局、市财政局、市建委、市环保局、哈高新区管委会、哈经开区管委会、宾西开发区管委会、利民开发区管委会等负责）。对园区企业开展环境诊断、生态设计、清洁生产审核和技术改造，实施固体废弃物第三方回收处理、生产过程循环利用、协同资源化处理（市工信委、市发改委、市城管局、市水务局、市建委、市环保局、哈高新区管委会、哈经开区管委会、宾西开发区管委会、利民开发区管委会等负责）。

2.鼓励国有企业、市属重点企业带头参与和实施第三方治理，搭建在专业领域有技术优势的第三方治理机构与重点污染排放企业对接交流平台（市工信委、市发改委、市国资委、市城管局、市水务局、市建委、市环保局、各区县市政府等负责）。推动石化、建材等工业企业在实施烟气脱硫脱硝、除尘改造、工业废水深度处理及回用、燃煤锅炉节能环保提升、挥发性有机物污染治理、重金属污染治理等环境污染治理项目时，优先采取委托治理和运营、环境绩效合同服务等方式引入第三方治理（市环保局、市发改委、市财政局、市工信委、各区县市政府等负责）。

3.积极推动宾西开发区加快园区循环化改造示范建设，精心谋划补链项目，合理构建企业间产业链，提高资源利用效率，降低污染治理综合成本(宾西开发区管委会、市发改委、市财政局、市城管局、市水务局、市建委、市环保局等负责)。积极推动引入第三方专业公司，加快国家餐厨废弃物资源化利用和无害化处理试点建设（市城管局、市发改委、市财政局、市环保局、各区县市政府等负责）。积极推动哈尔滨循环经济产业园国家城市矿产示范基地建设早日取得实效（市工信委、市发改委、市环保局、各区县市政府等负责）。

（四）推进实施限期内第三方治理试点示范。

1.实行排污浓度和总量双重控制。对符合国家污染源自动监测设备安装要求的国家重点监控企业实施在线监测监控，加强信息数据公开、共享，要求超过排放标准和排污总量的企业限期整改（市环保局、市发改委、市财政局、市工信委、各区县市政府等负责）。

2.选择有条件地区的高污染、高环境风险行业，对因污染物超过排放标准或总量控制要求，被环境保护主管部门责令限制生产、停产整治且拒不自行治理污染的单位，列出名录清单定期向社会公布，督促相关单位在规定期限内委托环境服务公司进行污染治理（市环保局、市发改委、市财政局、市工信委、各区县市政府等负责）。

3.坚持“谁治污、谁受益”，第三方治理取得的污染物减排量，计入排污企业的排污权账户，由排污企业作为排污权的交易和收益主体。同时，在企业排污许可管理中，对于污染物排放量超过总量控制要求的，鼓励其引入第三方治理（市环保局、市发改委、市财政局、市工信委、各区县市政府等负责）。

（五）推进行政审批便利化。

严格按照国家和省简政放权相关规定，依法依规加快第三方治理项目各项前期建设条件的审查。有条件的区县（市）政府要建立联合审查制度，在政府统一的政务审批平台上实行并联审批，改进审批方式，提高审批效率（各区县市政府、市发改委、市财政局、市工信委、市城管局、市水务局、市建委、市环保局等负责）。对采用PPP模式的第三方治理项目，要认真编制实施方案，坚持科学民主决策机制，引入第三方专业治理机构，从项目可行性、财政负担能力、公众意愿和接受程度等方面进行公正客观评估论证，同时积极借鉴物有所值的评价理念和方法，与传统模式进行比较分析，按照项目全生命周期评估，确保采用PPP模式能够提高服务质量和运营效率（市发改委、市财政局、市工信委、市城管局、市水务局、市建委、市环保局、各区县市政府等负责）。

（六）推进落实第三方治理责任约束机制。

1.明确承担污染治理的责任主体。鼓励排污单位选择规范、专业的第三方治理企业为其服务，并对第三方治理行为实施有效监督（市环保局、市发改委、市财政局、市工信委、市城管局、市水务局、市建委、各区县市政府等负责）。

2.第三方治理企业应按照有关法规、标准以及合同，承担约定的污染治理责任，对因服务不善造成环境污染的，应依法承担相关法律责任（市环保局、市发改委、市财政局、市工信委、市城管局、市水务局、市建委、各区县市政府等负责）。

3.排污单位和第三方治理企业应当按照有关法律法规和市场规则，签订规范的委托治理合同，明确委托事项要求、双方责任义务、相互监督制约机制、赔偿补偿机制等，依法保护相关方权益，避免责任推诿（市环保局、市发改委、市财政局、市工信委、市城管局、市水务局、市建委、各区县市政府等负责）。

4.通过履约保障金(保函)、担保、调解、仲裁等方式，建立健全履约保障和监督机制（市发改委、市财政局、市工信委、市城管局、市水务局、市建委、市环保局、各区县市政府等负责）。加大融资性担保机构为银行机构出具的第三方治理企业工程履约保函提供的反担保力度。鼓励引导信用能力强、管理规范的融资性担保机构直接为排污企业与第三方治理企业合作提供工程履约担保（市金融办、市发改委、市财政局、市工信委、市城管局、市水务局、市建委、市环保局、各区县市政府等负责）。

（七）推进第三方治理市场规范运行。

1.对环境公用设施，应当通过招标、竞争性谈判等方式选择特许经营者或委托运营方。实施综合评标制度，将服务能力与质量、运营方案、业绩信用等列为招投标条件，不得设定地域歧视性条件，避免低价低质中标（市直各行业主管部门、市发改委、市工信委、市城管局、市水务局、市建委、市环保局、各区县市政府等负责）。对特许经营、委托运营的环境公用设施项目，要参考本行业平均利润、银行存贷款利率等因素，科学确定投资收益水平，政府不得承诺不合理的高额固定收益回报（市财政局、市直各行业主管部门共同牵头，市发改委、市工信委、市城管局、市水务局、市建委、市环保局、各区县市政府等负责）。对环境绩效合同服务类项目，要建立公平、合理的绩效考核和评价机制，公共财政支付水平与治理绩效挂钩。完善价格调整机制，明确约定中标价的调整周期、调整因素和启动条件等（市直各行业主管部门、市发改委、市工信委、市城管局、市水务局、市建委、市环保局、各区县市政府等负责）。

2.研究制定第三方治理诚信考核机制及退出管理办法。建立第三方治理市场准入与退出机制，建立第三方企业诚信管理体系和信用评价制度，并通过全省统一的信用信息共享交换平台发布相关信用信息。定期对评价中发现第三方提供的服务产品和服务质量问题提出整改意见并监督企业限期整改，评价结果与第三方信誉等级、费用支付和价格调整挂钩（市发改委、市财政局、市工信委、市城管局、市水务局、市建委、市环保局、各区县市政府等负责）。

3.统筹好公益性和经营性关系，对项目经营者处置相关的特许经营权、土地使用权、设施和企业股权等资产及其权益作出限制性约定，不得随意转让（市发改委、市财政局、市工信委、市城管局、市水务局、市国土资源局、市建委、市市场监管局、市环保局、各区县市政府等负责）。制定完善环境污染及治理应急预案，在项目经营者发生危害公共利益和公共安全情形时，及时启动临时接管预案，保障公共环境权益（市环保局、市工信委、市城管局、市水务局、市建委、各区县市政府等负责）。

（八）推进建立完善第三方治理监管体系。

健全政府、投资者、公众等共同参与的监督机制，严格执法，实行准入、运营、退出全过程监管。依托行业组织、科研机构及大专院校等，开展技术咨询、业务培训、案例分析、能力评价、绩效评估、信用评级等，建立行业自律约束机制，促进优胜劣汰，提高行业整体素质（市发改委、市财政局、市工信委、市城管局、市水务局、市国土资源局、市建委、市市场监管局、市环保局、各区县市政府等负责）。建立黑名单制度和失信惩戒机制，将技术服务能力弱、运营管理水平低、综合信用差的环境服务公司列入黑名单，并定期向社会公布（市环保局、市发改委、市工信委、市城管局、市水务局、市建委、市市场监管局、各区县市政府等负责）。及时向社会发布已正式投入运行的建设项目配套环保设施与主体工程“同时设计、同时施工、同时投产使用”制度落实情况。督促第三方治理企业如实向社会公开其受委托实施的环境污染治理项目建设、运行及主要污染物排放情况等信息，主动接受社会公众和舆论监督。依法公开第三方治理项目环境监管信息。推动建立开放、规范、有序、良性竞争的环境污染治理第三方市场环境（市环保局、市发改委、市城管局、市水务局、市建委、市市场监管局、各区县市政府等负责）。

三、强化政策支持

（一）有效发挥价格、税收杠杆作用。将第三方治理作为生产性服务业、节能环保产业、战略性新兴产业的重要组成部分，有关部门要研究制定和落实税收、价格、补贴、融资等扶持政策。严格落实阶梯水价、差别电价、垃圾发电价格政策以及燃煤机组脱硫、脱硝、除尘等环保电价政策（市发改委、市财政局、市工信委、市城管局、市水务局、市国土资源局、市建委、市市场监管局、市金融办、市环保局、各区县市政府等负责）。实行差别化排污收费政策，对污染物排放浓度值高于排放限值或者污染物排放量高于排放总量指标的加倍征收排污费（市环保局负责）。制定奖励政策，通过积极争取国家、省专项奖励资金以及利用我市现有相关资金，对实施第三方治理项目投资和运营给予资金奖励（各区县市政府，市发改委、市财政局、市工信委、市城管局、市水务局、市建委、市环保局等负责）。积极探索以市场化的基金运作等方式引导社会资本投入，健全多元化投入机制（市发改委、市财政局、市工信委、市城管局、市水务局、市建委、市市场监管局、市环保局、各区县市政府等负责）。落实国家第三方治理有关税收优惠政策（市国税局负责）。

（二）创新金融服务模式。引导金融机构积极探索开展节能服务公司融资、清洁发展机制项下融资、排污权抵质押融资等绿色金融创新产品和服务。引导银行业金融机构合理配置信贷资源，优化信贷结构，适度增加绿色信贷规模。制定出台《哈尔滨市环境污染强制责任保险试点工作方案》。以哈尔滨银行为试点，制定符合地方法人实际情况的绿色银行评级制度，积极引导法人银行践行绿色信贷理念（市金融办、市发改委、市工信委、市城管局、市水务局、市建委、市环保局、各区县市政府等负责）。

(三)加快科技创新发展。加大对环保科技创新的扶持与投入，积极培育并支持省内第三方治理企业加强科技创新、服务创新、商业模式创新，通过兼并、联合、重组等方式，壮大开展咨询、设计、建设、运营、维护等全程服务的实力，实行规模化、品牌化、网络化经营，做大做强（市科技局、市发改委、市工信委、市城管局、市水务局、市建委、市环保局、各区县市政府等负责）。积极引导和扶持环境治污研究机构与环境治污企业开展对严寒地区生活污水脱氮除磷深度处理、污泥高效脱水、垃圾渗滤液处理、高浓度难降解有机废水处理、垃圾焚烧飞灰安全处置、土壤修复以及大气、水、重金属在线监测等环境污染治理重大共性技术和前沿技术攻关，突破污染治理技术瓶颈，推广具有自主知识产权的先进治污技术和装备，提升核心竞争力（市环保局、市发改委、市工信委、市城管局、市水务局、市建委、市科技局、市环保局、各区县市政府等负责）。

四、强化组织实施

（一）加强组织领导，落实职责分工。成立由分管副市长任组长的市环境污染第三方治理工作领导小组，研究环境污染第三方治理重大事项，统筹推进治理工作。各部门要结合各自职能，共同推进第三方治理相关工作。市发改委负责推进行政审批便利化，争取第三方治理补助资金，研究支持第三方治理的价格政策。市财政局、市国税局、市地税局负责研究落实第三方治理财税优惠政策。市建委、市城管局、市水务局要深化城镇环境公共基础设施领域改革，指导区县（市）加强设施建设和运营管理。市环保局负责健全环保标准，强化执法监督。市工信委负责工业领域推行第三方治理工作。市金融办、市环保局负责研究制定支持第三方治理发展的金融政策。市科技局负责支持符合条件的第三方治理企业实施科技创新项目。各区县(市)政府要按照本方案要求，在上级行业主管部门指导监督下，全面推进本辖区第三方治理工作。

（二）总结推广经验。各地区、各部门要认真落实各领域第三方治理工作，在本地区和本行业就第三方治理制度和模式进行大胆探索和改革实践，及时总结经验和做法，推广成熟典型模式，提升全市环境污染治理水平。

五、保障措施

（一）规范市场秩序。市及区县（市）环境公用设施建设运营应当通过招标、竞争性谈判等方式选择特许经营者或委托运营方，招标要采用综合评标制，将服务能力与质量、运营方案、业绩信用等列入招投标条件，避免低价低质中标。

（二）加大资金扶持力度。把环境污染第三方治理作为节能环保产业、战略性新兴产业的重要组成部分，切实落实相关税收、奖补、人才等扶持政策。对开展环境污染第三方治理的项目，给予优先支持申报国家大气污染防治、污水垃圾处理设施建设、水污染防治等专项补助资金。优先支持第三方治理企业获得环保专项资金低息、贴息贷款。    （三）搭建服务平台。依托电子信息手段，建立网络平台，公开发布第三方治理招投标信息、审批信息、运营信息和违规信息。将第三方治理情况作为企业应公开的排污情况要素，规范信息报送、公开流程和要求，推动企业、政府和行业协会多渠道、多平台公开第三方治理运营信息和违规信息。